6 de mar de 2008

Jurisprudência comentada: controle das políticas públicas e reserva da administração

por Farlei Martins Riccio de Oliveira

Ignés D´Argenio comenta a sentença da Câmara de Apelações no Contencioso Administrativo e Tributário da Cidade de Buenos Aires (Sala I), proferida nos autos da ação de amparo, que confirma decisão de primeira instância que condenou diretamente o poder público a reestruturar integralmente um hospital e a prestação do serviço de saúde mental, sem distinção alguma de destinatários.

A questão de fundo da decisão remete para a problemática do controle judicial das políticas públicas, especialmente aquelas que visam efetivar direitos sociais constitucionalmente assegurados.

Não há dúvida de que no Estado Democrático de Direito as políticas públicas são indispensáveis para a garantia e promoção dos direitos fundamentais, especialmente os direitos sociais. Mas o fato é que toda e qualquer política pública envolve gasto de dinheiro público, e os recursos públicos são limitados. A principal limitação no tocante à definição de políticas públicas tem sido a alegação da reserva do possível, teoria surgida na Alemanha e amplamente utilizada nos países europeus. Segundo essa teoria, a prestação reclamada pelo administrado deve corresponder ao que o indivíduo pode, razoavelmente, exigir da sociedade, de modo que, ainda que o Estado disponha de recursos e poder de disposição, não há obrigatoriedade de prestar algo que sobressai aos limites do razoável. (KRELL, Andréas. Direitos Sociais e controle judicial no Brasil e na Alemanha: os (des)caminhos de um direito constitucional comparado. Porto Alegre: Sergio Fabris, 2002).

Será preciso então priorizar e escolher onde o dinheiro público disponível será investido. Além da definição genérica em que gastar, é preciso ainda decidir como gastar, tendo em conta os objetivos específicos que se deseja alcançar. Essas decisões configuram o que Cass Sunstein e Stephen Holmes (The Cost of Rights. Cambridge: Harvad University Press, 1999) denominam de “escolhas trágicas”, uma vez que a escassez de recursos econômicos e financeiros públicos impedem a realização de todos os objetivos sociais, de tal sorte que a realização de alguns desses relevantes objetivos impõe necessária e inevitavelmente o sacrifício de outros, igualmente importantes. Todavia, afirmam os autores americanos, que o óbice da exaustão orçamentária para realização dos direitos sociais presta-se unicamente a encobrir as trágicas escolhas que deixaram de fora do universo do possível a tutela de um determinado direito, já que os recursos públicos são captados em caráter permanente – a captação nunca cessa, de forma que, a rigor, nunca são completamente exauridos. Assim sendo, nada obstaria a que um outro orçamento posterior assumisse a despesa em questão.

Na realidade da administração pública brasileira, não é incomum que uma parte considerável dessas escolhas deixe de atender às verdadeiras necessidades da população, ou, ainda, que as atenda de forma incompleta, precária e equivocada. Mas não é só, há ocasiões em que a Administração acaba por realizar ações que não seguem os princípios da eficiência e moralidade, como as previsões orçamentárias superestimadas ou subestimadas, patrocinando verdadeiros cemitérios de obras inacabadas, ou, ainda, preferem aplicar os recursos em iniciativas que “aparecem”, como obras físicas, deixando de cumprir com as obrigações determinadas na Constituição. (DAL BOSCO, Maria Goretti. Discricionariedade em Políticas Públicas, Curitiba: Juruá, 2007).

A doutrina publicista brasileira tem produzido nos últimos anos um profundo debate sobre o controle judicial das políticas publicas, com posições e argumentos variados. (consulte-se, por todos, BARCELLOS, Ana Paula de. Constitucionalização das Políticas Públicas em matéria de direitos fundamentais: o controle político-social e o controle jurídico no espaço democrático. Revista de Direito do Estado, ano 1, n. 3, jul/set, 2006; e COMPARATO, Fábio Konder. Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas. Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 35, n. 138, abr/jun, 1998).

Parece-me que a tese apresentada por Marcos Juruena Villela Souto, Procurador do Estado do Rio de Janeiro, se não soluciona o problema, pelo menos lhe dá um tratamento jurídico equilibrado e conforme o ordenamento jurídico brasileiro. Este autor desenvolve o argumento de um controle na execução das políticas públicas pelo planejamento econômico da atividade, demonstrando a legitimidade das escolhas, por meio de uma conciliação entre o sistema eleitoral, o sistema econômico e o sistema financeiro. (Neoconstitucionalismo e Controle de políticas públicas. Direito Administrativo em Debate - 2a Série. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007).

Para Marcos Juruena, a idéia de planejamento impõe a racionalização das escolhas públicas, em função das possibilidades, dos custos e da sustentabilidade, a longo prazo, de opções do Estado, que ultrapassam a noção de opção de governo e decisões judiciais “varejistas”. Por outro lado, dado que o conceito de eficiência econômica (alocativa e produtiva) se revela insuficiente para a fixação de eficiência administrativa, o autor propõe que se deva trabalhar com a noção de eficiência pela subsidiariedade, de modo a se definir precisamente a partilha de competências entre o Estado e a sociedade. Dessa forma, impede-se que o Estado atue ineficientemente onde a sociedade já consegue prover os bens e serviços adequadamente.

Por fim, cabe recordar que na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o controle judicial das políticas públicas é admitido, excepcionalmente, desde que: (i) se trata de políticas definidas no texto constitucional, posto ser tal definição vinculante da ação estatal e limitadora da discricionariedade administrativa; (b) o Estado se omita, total ou parcialmente, no exercício de seus deveres jurídico-sociais de prestações positivas, com vistas à implementação dessas políticas; (c) eventuais carências financeiras ou orçamentárias não escusem a omissão, salvo se comprovado o esgotamento dos meios disponíveis e/ou mobilizáveis para o atendimento às prioridades decorrentes das políticas constitucionais. (RE 410715-5-SP, RE 410715-5-SP, SS 3205-AM, ADPF 45-DF. ).

Inegável, portanto, no contexto do Estado democrático de direito, a possibilidade de controle das políticas públicas pelo Poder Judiciário, devendo até mesmo ser facilitado o acesso à jurisdição a órgãos coletivos intermédios da sociedade, como garantia de legitimidade do poder político, da democracia e do mínimo existencial de direitos sociais aos cidadãos. Todavia, o Poder Judiciário não pode descurar no exame da legalidade e legitimidade das políticas públicas, de uma ponderação razoável e proporcional do impacto de suas decisões sobre os orçamentos públicos, sob pena de transformar o governo do povo em governo de “juízes”.

Um comentário:

Inés D´Argenio disse...

Farlei: Excelentes tus reflexiones y la remisión a la doctrina sobre el tema en Brasil. Lo mas trascendente es que esa doctrina se ocupa de lo nuevo. Justamente he encontrado un párrafo en un trabajo de Miguel A. Ciuro Caldani (Director del Centro de Investigaciones de Filosofía Jurídica y Filosofía Social de la Facultad de Derecho de la Universidad de Rosario) que se adapta a la definición de esta tarea excepcional que emprendiste sobre el Derecho Administrativo en Debate. Dice Caldani que el cambio que se inicia en nuestro tiempo...requiere un protagonismo humano que ha de ser apoyado por un lúcido despliegue doctrinario. No negamos el riesgo de que la doctrina no esté a la altura del gran esfuerzo que deberán hacer todo el derecho y la cultura en su conjunto para dar solución a las nuevas cuestiones, pero entendemos que la abstención es una actitud demasiado peligrosa" ("La doctrina jurídica de la postmodernidad" en JA 1999-III- páginas 938 a 951). Por eso te elogio sinceramente - y no es necesario que me lo agradezcas porque no se trata de un cumplido - porque sos el doctrinario que no se abstiene ni se complace en su propio pensamiento.
En cuanto a la doctrina alemana que citas en materia de operatividad de derechos sociales y sus límites en relación al presupuesto de gastos de los Estados, he advertido una variación en el tiempo interesante en la redacción de los sucesivos tratados y convenciones internacionales en tanto comienzan imponiendo su satisfacción "al nivel que permitan los recursos públicos" (por ej. Art. XI, Declaración Americana de derechos y deberes del Hombre, Bogotá, 1948, redacción mantenida en el art. 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de la Asamblea de las Naciones Unidas del mismo año "habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado"), para pasar a exigir "progresividad en la plena efectividad de los derechos" (art. 26 Convención Americana, San José de Costa Rica, 1969) e imprimir un cambio radical en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1976, en donde se exige que "cada uno de los Estados partes en el presente pacto se compromete a adoptar medidas ...hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados...la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos" (art. 2). Creo que entre esos medios apropiados están las sentencias judiciales cuando la gestión administrativa ha fracasado (no le temo al "gobierno de los jueces" sobre todo porque en la Constitución Argentina - a contrario de lo que sucede en la Constitución de Francia - el Poder Judicial es Gobierno), principalmente en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires cuya Constitución ha previsto expresamente el gasto prioritario en salud (excelente la obra a la que remites que estudia los diferentes supuestos en que las normas constitucionales abordan la cuestión). Agustín Gordillo nos ha llamado a atender, hace ya tiempo, el corte transversal que en el Derecho Administrativo ha significado la Convención Interamerciana contra la Corrupción, principalmente, en lo que aquí nos ocupa que es el control de resultados, o sea, en qué se invierte el dinero público y si esa inversión ha sido satisfactoria para la sociedad. En Argentina no existe un sistema de encuestas para este control, pero las profundas deficiencias que muestra en la realidad el sistema de salud dan cuenta por sí solas del fracaso de la gestión directa a cargo de la administración. Es importante en tal sentido la actividad que despliegan el Defensor del Pueblo de la Nación y el de la Ciudad de Buenos Aires, pero no alcanza en cuanto los encargados de la gestión directa no asuman sus cometidos. Por eso la cuestión está tan vinculada al fracaso de la concepción tradicional del Derecho Administrativo para aprehender la nueva realidad.